3대 연금의 불편한 진실

 

[3대 연금의 불편한 진실]국민은 허덕, 공무원은 룰루랄라…더 내고 덜 받는 수술 서두르라 “공무원·군인·사학연금 등 3개 직역연금은 내년에 재정 재계산을 실시해 개선 방안을 마련하고 관련법도 개정하겠다.” 박근혜 대통령이 최근 경제혁신 3개년 계획에서 만성적자인 공무원·군인·사학연금 등의 개혁을 강조하며 내놓은 일성이다. 공무원연금 등 3대 연금 개혁 필요성이 제기된 지는 이미 오래됐다. 당장 공무원연금의 누적적자는 9조8000억원에 달하고, 올해에만 공무원연금 적자 보전금으로 2조5000억원이 투입된다. 군인연금 역시 적자 보전액이 1조3733억원에 이른다. 이 정부에서만 공무원·군인연금 적자 보전에 22조원이 필요하다. 상대적으로 사정이 낫다는 사학연금 역시 기금액이 2022년 23조8000억원으로 정점에 오른 뒤 이듬해부터 총 지출이 총 수입보다 많아지기 시작해 2033년 고갈될 것으로 추정된다. 이대로 두면 역시 적자 보전액이 눈덩이처럼 불어나 후세대에 두고두고 짐을 안기게 된다. 개혁의 방향은 명확하다. ‘더 내고 덜 받는’ 방식으로 고치는 것이 기본이다. 공공개혁 분야의 제1 과제로 떠오른 3대 연금의 현실과 개혁 방향을 들여다본다. 3대 연금 문제점은 올 한 해만 혈세 4조원 투입 소위 베이비붐 세대인 1958년생 개띠 오 모 씨. 경기도 안산에 위치한 한 중견기업에서 일하는 그는 퇴직을 눈앞에 두고 있다. 오 씨는 당장 노후가 걱정이다. 퇴직하면 나올 수입이라고 해봐야 국민연금과 보유한 오피스텔 월세 정도에 불과하다. 오 씨가 20여년을 부은 국민연금을 통해 받을 수 있는 액수는 월 80만원 남짓. 여기에 월세 수입 50만원을 더하면 월 130만원의 수입이 노후대책이다. 오 씨는 “막내가 아직 대학에 재학 중이어서 다른 일자리를 알아봐야 한다. 요즘 주변에선 정년까지 일할 수 있고 연금 많이 받는 공무원이 제일 부럽다고들 한다. 막내에게도 공무원 시험 준비하라고 닦달하고 있다”고 토로했다. 은퇴를 앞둔 베이비붐 세대 사이에서 유행하는 얘기 중 하나가 “대한민국에는 2가지 노후가 있다”는 것이다. 재직 중에는 잘 느끼지 못하다 막상 은퇴를 하고 나면 국민연금과 공무원연금, 사학연금 등 공적연금과의 차이를 절감하면서 나오는 말이다. 오 씨는 “공무원연금 기금이 고갈돼 세금으로 막고 있는 것으로 안다. 앞으로 국민연금은 계속 더 내고 덜 받는 쪽으로 바뀐다는데, 공직 생활 했다는 이유로 언제까지 국민 주머니 털어 자기들 노후보장하려는지 모르겠다”고 분통을 터뜨렸다. ‘신의 연금’ 실상은 적자 확대 시한폭탄 공무원연금, 군인연금, 사학연금 이 3대 직역연금(특별한 자격에 의해 연금 수급권이 생기는 연금)은 ‘신의 연금’으로 불릴 만큼, 국민연금에 비해 높은 수령액을 자랑한다. 연금의 성격이나 일하는 기간, 보험료율(잠깐용어 참조)이 각기 다른 만큼 직접적인 비교는 힘들지만 비슷한 시기 국민연금에 가입한 사람들과 공무원들의 비교는 가능하다. 국민연금연구원에 따르면 2010년 공무원이 된 사람이 2039년에 받는 연금액은 같은 해 입사한 일반 회사원의 1.7배 수준이다. 국민연금을 40년간 부은 사람들의 소득대체율(잠깐용어 참조)은 40%에 불과하지만, 33년간 공직 혹은 교원 생활을 한 연금 수혜자의 소득대체율은 60%가 넘는다(표 참조). 지난해 월평균 수령액을 보면 차이는 더 확연해진다. 2013년 기준 공무원연금의 1인당 월평균 수령액은 219만원인 반면, 국민연금의 월평균 수령액은 84만원에 그쳤다. 공무원연금의 1인당 월평균 수령액이 국민연금 수령액보다 2.6배가량 많은 셈이다. 사학연금의 경우 1인당 월 수령액은 260만원에 이른다. 물론 이런 차이는 각 연금의 성격과 출발이 다르기 때문에 발생한 측면도 있다. 일반 기업의 경우 별도의 퇴직금이 있지만 공무원은 따로 퇴직금이 없다. 소득에 비례해 달마다 내는 보험료율(표 참조) 또한 더 높다. 공무원들이나 교사들이 “낮은 보수 수준을 연금이 보전해주는 성격이 있다. 또 더 내는 만큼 더 받아갈 수 있다”고 강변하는 이유다. 하지만 이런 논리에도 허점은 있다. 당장 공무원, 교사들은 안정적으로 일할 수 있는 기간이 민간기업 직장인에 비해 훨씬 길다. 공무원, 교직이 박봉이라는 인식도 현실과 정확하게 들어맞지 않는다. 더욱이 공무원은 일반 기업처럼 퇴직금이 없다고 주장하지만, 일정액을 지급하는 퇴직 수당 제도를 운영하고 있다. 한 국책연구원 관계자는 “공무원의 최근 임금 수준은 중견기업의 90%에 도달했다. 여기에 연금과 사망 이후 배우자가 받게 되는 유족연금까지 포함하면 생애 총 소득은 이미 중견기업 근로자를 훨씬 앞선다”고 주장했다. 이 관계자는 “연금을 조금 더 받아가는 거야 시비 걸 수 없겠지만, 내는 돈에 비해 너무 많이 받아가는 것은 근본적인 문제”라고 정리했다. 실제 대통령이 직접 나서 ‘법 개정’을 얘기할 만큼, 3대 직역연금은 세금이 투입되지 않으면 돌아가지 않는 적자 구조를 지녔다. 공무원연금은 지난 2001년 적립금 고갈이 시작되면서 부족분을 세금으로 메우고 있다. 군인연금은 지난 1973년부터 적립금이 고갈됐다. 공무원연금의 올해 적자 보전금은 2조4854억원, 군인연금은 1조3733억원이다. 당장 올해 두 연금에 세금으로 지원해 줘야 할 액수가 3조8587억원에 달하는 셈이다. 안전행정부와 국방부의 추산에 따르면 박근혜정부 임기(2013~2017년) 동안 지원해야 할 돈이 22조원이다. 2년 치 기초연금을 지급할 수 있는 금액이다. 말 그대로 ‘밑 빠진 독에 물 붓기 식’이다. 하지만 공무원들은 눈 하나 깜박하지 않는다. 믿는 구석이 있기 때문이다. 2001년 개정된 공무원연금법(제69조)은 공무원연금에 적자가 발생할 경우 정부가 전액 국고로 보전한다고 규정하고 있다. 공무원연금이 이 지경까지 왔지만 적자에 대해 아무도 책임지는 사람이 없다. 최근 공무원연금공단 이사장이 사퇴를 표명했지만 이는 재임 기간 공무원연금 기금 운용 실적이 저조했기 때문이지, 공무원연금 적자 때문은 아니다. 사학연금은 아직 적자는 아니지만 20년 뒤인 2033년에는 기금이 고갈될 전망이다. 그나마 2010년 연금재정 안정화를 위해 연금부담금과 급여 산정 기준을 변경하는 ‘사립학교 교직원 연금법’ 개정으로 고갈 시기가 2024년에서 9년 정도 늦춰진 덕분이다. 서둘러 개혁에 나서지 않으면 나중에 손도 대지 못할 상황에 빠질지 모른다고 전문가들은 우려한다. 사학연금도 공무원연금처럼 직접적으로 정부가 적자분을 메워주도록 2000년 법적근거가 마련됐다. 적자가 나면 공무원연금처럼 국민 세금에 기댈 가능성이 높다. 한국보건사회연구원은 기금이 고갈되는 2033년, 사학연금의 재정적자 보전을 위해 투입될 추가재정 규모를 5조4000억원으로 추산했다. 2080년에는 85조원까지 무려 16배나 확대될 것으로 내다봤다. 한마디로 세금으로 사립학교 교직원들의 연금을 채워줘야 할 지경이 되는 셈이다. 윤석명 한국보건사회연구원 연금연구센터장은 “국민연금과 공무원연금의 급여 수준이나 보장 측면에서의 형평성도 문제지만, 보다 근본적인 문제는 우리나라 공적연금제도가 지속 불가능하다는 점이다”라면서 “재정 불안정으로 제도의 지속 가능성이 희박하다”고 잘라 말했다. 결국 ‘더 내고 덜 받는’ 구조 개편이 불가피하다는 결론이다. 김진수 연세대 사회복지대학원 교수는 “국가에서 일부 보전하는 것을 무조건 안 된다고 할 수는 없겠지만 문제는 액수가 너무 많다는 점이다. 직역연금의 부담 액수나 급여 수준 등을 따져봤을 때 국민연금과의 형평성에 크게 어긋날 경우 국고 보조는 특히 타당하지 못하다”고 꼬집었다. 공무원연금 등 직역연금의 적자 폭이 커지면서 개혁 논의가 활발하게 진행되고 있다. 2009년 시행된 공적연금 연계제도도 직역연금의 재정 고갈을 가속화하는 한 요인으로 꼽힌다. 공적연금 연계제도는 공무원연금, 사학연금, 군인연금 등 3대 직역연금과 국민연금을 연계해 가입 기간이 20년 이상 되면 연금을 받을 수 있게 하는 제도다. 예컨대, 국민연금에 10년 가입하고 사학연금에 10년 가입했을 경우 각각의 연금법에서는 연금 수급자에 해당되지 않지만 연계제도를 이용할 경우 가입 기간이 20년이 돼 연금을 지급하는 식이다. 특히 사립학교 교직원 퇴직자 중 20년 미만 퇴직자가 전체의 80% 이상을 차지하는데 이 제도가 시행되면서 이들 단기퇴직자들도 대거 연금 대상자로 포함될 전망이다. 이 같은 상황은 평균 수명이 늘어나면 더 심각해진다. 전체 연금 수령액이 늘 수밖에 없기 때문이다. 세금 보전을 줄이려면 기금 운용 실적이라도 좋아야 하지만 이마저도 신통치 않다(박스 기사 참조). 지지부진 개혁 고양이가 생선가게 맡은 격 따라서 3대 직역연금을 개혁해야 한다는 목소리는 오래전부터 대두돼왔지만 개혁 작업이 녹록지 않다는 게 문제다. 이미 수차례 진행됐던 공무원연금 개혁 시도는 용두사미로 끝났다. 1960년 만들어진 공무원연금은 1993년 처음으로 적자를 낸 뒤 3차례 개혁 과정을 거친다. 1995년 첫 번째 개혁에서는 보험료율을 소폭 올리고 연금 산정 기준을 ‘직전 보수’에서 ‘최종 3년 평균 소득’으로 변경하는 데 그쳤다. 2000년 들어 두 번째 개혁이 시도됐다. 보험료율은 더 높이고 연금액 조정 방식을 보수 상승률에서 물가 상승률로 바꾸기로 했다. 그러나 첫 번째 개혁과 마찬가지로 급여 수준을 건드리지는 못했다. 오히려 공무원연금법을 개정해 적자분을 정부 보전금(잠깐용어 참조)으로 메우기로 하면서 정부 보전 부담만 커졌다. 공무원연금이 두 차례 개혁에 실패하고 적자가 눈덩이처럼 불어나자 정부는 세 번째 개혁 작업에 돌입한다. 2006년 민관 공동의 공무원연금제도발전위원회가 구성됐을 때만 해도 희망은 보였다. 이미 발생한 연금 부채는 정부가 부담할 수밖에 없지만 앞으로 부채가 더 이상 발생하지 않도록 하는 제도를 만들자는 공감대가 형성됐다. 하지만 연금 액수를 줄일 수밖에 없다는 얘기가 나오자 공무원들이 집단 반발했다. 급기야 2008년 MB정부는 공무원연금 개혁을 다시 처음부터 논의하자는 식으로 입장을 선회하고 공무원연금제도발전위원회를 새롭게 구성했다. 그런데 위원회에 공무원 단체 대표들이 대거 포함됐다. 당시 전교조(전국교직원노동조합), 교총(한국교원단체총연합회), 전공노(전국공무원노동조합), 민공노(전국민주공무원노동조합), 공노총(공무원노동조합총연맹) 대표 5인과 노조가 추천한 전문가 2명이 위촉됐다. 이들은 위원회에서 과반수 이상을 차지하며 자신들의 주장을 관철시켰다. 결국 보험료는 5.5%에서 단계적으로 인상해 2012년 7%까지 올리고 연금 지급률은 2.1%에서 1.9%로 소폭 줄이는 데 그쳤다. 2010년 이후 임용된 신규 공무원은 만 65세부터 연금을 받게 됐고 기존 공무원의 연금 지급 연령에는 변화가 없었다. 이해당사자가 개선안을 만들면서 세 번째 개혁은 ‘개악(改惡)’이란 불명예를 안게 됐다. 그 결과 개혁 이전 국민연금과 공무원연금 사이의 급여 격차는 1.4배였으나 개혁 이후 되레 2배 수준으로 더 벌어졌다. 당시 위원회에 참여했던 한 인사는 “공무원들이 의도적으로 노조 측 사람을 불러들여 기존 논의를 백지화했다. 처음부터 의도가 있었던 게 분명하다. 노조를 포함시키는 선례를 만들었다. 전문가라는 교수들도 이 문제만큼은 중립인사가 아니다. 국립대 교수는 공무원연금, 사립대 교수는 사학연금 당사자다. 새 정권이 들어설 때마다 개혁의 목소리가 끓어오르지만 결국 용두사미 꼴이 돼 버린 배경이다”라고 토로했다. 지난 1월에도 비슷한 사례가 있었다. 올 초 안전행정부는 대통령 업무보고에 공무원연금제도의 개선 방향과 추진 일정을 포함시킬 계획이었다. 그러나 정작 업무보고 자료에선 슬그머니 공무원연금 개혁에 관한 내용이 빠졌다. 이를 두고 관가에선 연금 개혁에 소극적일 수밖에 없는 공무원들의 입장을 보여준 것이라 회자됐다. 하지만 박 대통령이 경제혁신 3개년 계획을 발표하며 공무원연금을 비롯한 3대 연금 개혁을 하겠다고 나서자, 담당 부서인 안행부는 다시 부랴부랴 연금 개혁안 마련에 나섰다. 사학연금의 사정도 공무원연금과 크게 다르지 않다. 사학연금은 2009년 이명박정부 때 수술대에 올랐다. 공무원연금 개정안과 맥을 같이해 ‘더 내고 덜 받는’ 구조로 틀을 바꾸는 것이 뼈대였다. 당시 보험료 인상과 급여 삭감을 주요 내용으로 하는 법 개정을 거치긴 했지만 이마저도 눈 가리고 아웅 하는 식 생색내기에 불과했다는 지적이 끊이지 않았다. 정부가 사립학교 교직원의 반발에 부딪혀 대부분의 개혁 내용이 신입 가입자에게만 집중됐기 때문이다. 법 개정으로 2010년 이후 임용자들만 연금 수급 개시 연령을 65세로 늦추고 ‘재직 전 3년 평균보수월액’을 기준으로 연금을 지급하던 것을 ‘총 재직 기간의 평균 소득’으로 바꿨다. 보험료율의 경우도 2012년 14%로 인상하는 대신 연금 수급자 본인과 법인·국가가 각각 7%씩 부담하는 갹출형 제도를 도입했다. 하지만 기존 연금 가입자들 몫은 손도 대지 않았던 탓에 기금 고갈 시기만 늦춰질 뿐 재정 부족 문제를 원천적으로 해결할 순 없었다는 게 전문가들의 일치된 지적이다. 김동열 현대경제연구원 수석연구위원은 “현재의 방식으로는 분명히 한계에 다다랐다. 적자를 세금으로 메우는 것은 오래갈 수가 없다. 정권마다 고양이 목에 방울을 다는 것처럼 서로 눈치만 보며 차일피일 미루다 오늘에 이르렀다”고 지적했다. 사정이 이렇다 보니 만만한 국민연금 개혁만 착착 진행되는 모습이다. 국민연금은 1988년 제도 도입 이후 1998년, 2007년 두 차례 연금 개혁이 이뤄졌다. 주요 내용을 보면 올해부터 수령 연령을 61세로 올리고 향후 5년마다 1세씩 올려 2033년부터 65세로 조정하도록 돼 있다. 소득대체율도 오는 2028년까지 40%(40년 가입자 기준)로 낮아질 예정이다. 그럼에도 2050~2060년 기금이 바닥날 것으로 추산되자 최근에는 보험료율을 더 인상하고 국민연금 지급 개시 연령을 늦추는 등의 추가 개혁안이 논의 중이다. 김진수 교수는 “재정적자와 그에 따른 기금 고갈이 뻔하지만 재정 안정을 위한 구체적인 노력은 전혀 보이지 않고 있다. 특히 국민연금의 경우는 미래 적자와 기금 고갈을 예상해서 급여 수준을 크게 삭감했음에도 불구하고 사학연금 등 3대 직역연금은 몇 차례의 개혁 기회가 있었지만 방어 논리에 급급하며 오히려 기득권을 사수하려는 태도를 보이다 불발에 그쳤다”고 꼬집었다. 전문가들은 공무원연금 개혁 과정에 공무원들이 참여하지 못하게 하는 동시에 철저히 민간부문에 맡겨야 한다고 주장을 편다. 대통령이 직접 나서서 별도 기구를 만드는 식으로 개혁해야 한다는 의견도 있다. “공무원연금 개혁안 수립 과정에 공무원 노조 대표들이 참여하면서 개혁 의지가 사라지고 기득권 보호만 강조됐다. 정부는 논의 과정상 민주성, 투명성을 높이고 사회적 합의를 도출하겠다는 입장이지만 이런 체제로는 결코 개혁할 수 없다. 외국 사례를 봐도 알 수 있듯 공무원 참여 없이 개혁안을 마련한 후 공무원 단체를 설득, 협상하는 절차를 거치는 게 바람직하다.” 문형표 보건복지부 장관이 과거 KDI 연구원 시절 내놓은 해법이다. 해법은 없나 정부 보조금 대폭 줄이는 방향으로 어쨌든 박근혜정부는 연금 개혁에 시동을 걸었다. 개혁 방향은 명확하다. 3대 직역연금을 더 내고 덜 받는 쪽으로 손질하는 게 우선이다. 보험료율은 올리고 수혜율은 낮추는 것이다. 언제까지 얼마나 세금으로 적자를 메울 것인지에 대해서도 사회적 합의를 이끌어 내야 한다. 박유성 고려대 통계학과 교수는 “중장기적으로 보편적 복지로 할지, 산업별, 사회계층별, 직종별로 다원화된 선별적 복지로 갈지에 대한 사회적 합의 도출이 필요하다”고 주문한다. 박 교수는 “보편적 복지로 결론 난다면 3대 직역연금과 국민연금을 통합해야 한다. 선별적 복지라면, 지속 가능한 공무원연금과 사학연금으로 전면 개편해야 한다. 어느 경우든 정부 보전금이나 부담금을 대폭 줄여 기초연금 같은 보편적 연금의 재원으로 편입한다면 직역연금의 감소된 수익비를 보전해 줄 수 있을 것이다”라고 주장했다. 무엇보다 정부에서 이번만큼은 과감하게 개혁정책을 밀어붙여야 한다고 연금 전문가들은 입을 모은다. 연금 개혁은 이해당사자들의 저항과 정치적 포퓰리즘이 맞물려 제대로 추진하기 어렵기 때문이다. 정부가 아닌 국회에 개혁기구를 만들어야 한다는 주장이 나오는 것도 같은 맥락이다. 중장기적으로 일본처럼 직역연금과 국민연금의 통합을 검토할 필요도 있다. 김동열 수석연구위원은 “중장기적으로는 공무원연금도 국민연금 수준으로 맞춰나가야 한다. 20~30년 과도기를 거치면서 한쪽은 낮추고 다른 한쪽은 높이는 방식으로 진행하면 반발이 줄어들 수 있다”고 밝혔다. 다만 군인연금은 군 복무의 특수성 때문에 다른 직역연금제도에 비해 개혁이 어려운 측면이 있다. 윤석명 센터장은 “우리나라 퇴역하는 군인의 평균 연령은 약 43세다. 이들의 재취업율은 35%밖에 되지 않는다. 평생 계급 조직에 몸담고 있다가 막상 사회로 나왔지만 적응하기도 어렵다. 군인들에게는 그만큼의 보상이 필요하다고 본다”고 강조했다. 3대 직역연금 운용 성적 살펴보니 수익률, 국민연금에 완패 막대한 세금 투입이 예상되는 3대 직역연금(공무원·사학·군인연금)은 기금 운용 수익률도 국민연금보다 저조했다. 기금 운용이라도 잘해야 향후 적자를 한 푼이라도 줄일 수 있지만 이들 연기금은 그마저도 신통치 않았다. 보건복지부와 3대 직역연금 등에 따르면 국민연금의 2013년 기금 운용 수익률은 4.2%로 잠정 집계됐다. 아직 결산이 덜 끝난 군인연금을 제외한 공무원연금(3.5%), 사학연금(3.9%)의 지난해 기금 운용 수익률보다 큰 차이로 높다. 군인연금은 2012년 수익률만 놓고 보면 4곳 중 꼴찌다. 국민연금은 2011년부터 3년 연속 이들 연기금 4곳 중 수익률 수위권을 다툰다. 국민연금의 덩치(430조원)가 다른 연기금보다 많게는 수십~수백 배 크다는 점을 고려하면 직역연금 3곳의 저조한 수익률은 운용 실력이 떨어진다는 방증도 된다. 3대 직역연금과 국민연금의 성패는 해외 투자에서 갈렸다. 국민연금의 경우 전체 해외 투자 수익률은 12.7%에 달했고, 특히 해외 주식 투자 부문은 21.6%라는 고수익을 올렸다. 국민연금은 2012년에도 국내(6.8%)보다 해외(8.2%)에서 높은 운용 성과를 거뒀었다. 전문가들은 3대 직역연금의 운용 실력이 국민연금에 못 미치는 이유를 전문성 부재에서 찾는다. 해외 투자 성과만 놓고 봐도 그렇다. 국민연금은 국내 주식, 채권 시장에서의 한계를 일찌감치 깨닫고 2007년 해외투자실을 신설해 꾸준히 해외 시장을 노크해왔다. 그러나 사학연금은 올해 안으로 해외 투자 운용 조직을 신설키로 했고 공무원연금도 뒤늦게 해외 투자 조직 신설을 서두르고 있다. 군인연금의 운용 인력 규모는 다른 연기금과 견줘 특히 초라하다. 현재 군인연금과에는 고작 3명의 인원이 근무 중이다. “이미 정부 예산을 지원받고 있는 만큼 투자도 보수적일 수밖에 없다”는 게 이들 직역연금 측 항변이지만, 국민연금도 보수적인 투자문화는 크게 다르지 않다. 한 자산운용사 대표는 “투자환경은 하루가 다르게 변하는데 이들 직역연금은 조직문화가 너무 경직돼 있어 의사결정 과정에서 불필요하게 힘을 빼버릴 때가 잦다. 운용 인력도 주식, 채권, 대체투자 등 분야별로 전문지식이 부족해 의사소통 과정에서 답답하다고 느낄 때가 많다”고 꼬집었다. 잠깐용어 *보험료율 연금보험료를 결정하는 비율이다. 보통 가입자의 월 소득에 대한 비율로 나타낸다.   즉, 연금보험료는 가입자의 기준소득월액×연금보험료율로 책정된다.   잠깐용어 *소득대체율 연금 가입 기간의 평균 소득을 현재 가치로 환산한 금액 대비 연금으로 지급하는 비율. 즉, 최종 보수 대비 처음 받는 연금월액의 비율을 뜻한다. 잠깐용어 *정부 보전금 공무원연금 기금 적자 문제를 해결하기 위해 정부가 지원하는 돈. 공무원이 부담하는 기여금에 대응해 정부가 내는 7%의 부담금은 별도다. [특별취재팀 : 김병수(팀장)·김헌주·배준희·서은내 기자 / 사진 : 윤관식 기자 / 그래픽 : 송준영] [본 기사는 매경이코노미 제1748호(03.12~03.18일자) 기사입니다]   구조 개편 어떻게…선진국은 국민연금과 형평성 맞추기 올인

기사입력 2014.03.17 09:08:58 | 최종수정 2014.03.17 10:22:31

 

 

박근혜 대통령은 지난 2월 25일 경제혁신 3개년 담화문을 발표하면서 공무원연금, 군인연금, 사학연금 등 3개 공적 연금 관련법을 개정할 뜻을 밝혔다. <매경DB>

정부는 2015년까지 공무원·군인·사학연금 등 3대 직역연금에 대한 개선 방안을 마련한다. 공무원연금은 2010년, 군인연금은 2012년, 사학연금은 2010년 이후 재정 재계산을 실시하지 않았는데 정부는 2016년까지 재정 재계산 결과를 바탕으로 직역연금제도 개선 방안을 도출하고 의견 수렴을 거쳐 관련 법 개정을 추진하는 계획이다.

일단 3대 직역연금 중 먼저 손볼 곳은 공무원연금이다. 정부에서도 안전행정부 산하에 ‘공무원연금 개선 기획단’을 구성해 개혁을 추진한다는 구상이다. 공무원연금에 대한 개혁안이 마련되면 군인연금도 보조를 맞추는 수순을 따른다. 전문가들은 국민연금과의 형평성을 맞추고 재정건전성을 확보하기 위해 공무원연금을 국민연금과 비슷한 수준의 급여로 삭감하는 방식, 연금 지급액은 지금과 같은 수준으로 묶어두고 보험료율만 올리는 방안, 중장기적으로는 공무원연금과 국민연금 통합안 등을 제시한다.

저부담 고급여 구조 깨야

보험료 올리거나 급여수준 낮추거나

가장 확실한 방법은 가급적 보험료를 인상하면서 동시에 연금 급여 수준을 낮추는 방안이다. 지난 2009년 급여 수준 감축은 최소화하는 대신 보험료 인상만 추진한 공무원연금 개혁의 실패가 반면교사다. 문형표 보건복지부 장관은 KDI 재직 시절 “급여 수준 유지로 인해 공무원연금의 구조적 불균형이 잔존하게 돼 재정적자 규모는 지속적으로 늘어나게 될 것”이라는 보고서를 낸 바 있다.

문제는 이럴 경우, 반발이 클 수밖에 없다는 점. 김연명 중앙대 사회복지학과 교수는 “공무원, 군인연금 등이 갖는 사회적 기능도 있다. 공무원들에게 보험료를 더 내고 덜 받으라고 하면 누가 공무원 하겠는가. 자칫 부정부패가 늘어나는 등의 부작용이 발생할 수 있다”고 지적했다.

그러나 당장 해마다 2조원이 넘는 적자 보전금을 해결하기 위해서는 보험료 인상과 급여 수준 인하 중 하나라도 서둘러야 한다.

강성호 보험연구원 고령화연구실 연구위원은 보험료율 인상이 먼저라는 입장이다. 강성호 위원은 “더 내고 덜 받는 구조보다는 더 내고 최소한 현재 수준을 유지하는 선에서 개혁을 하자”고 제안했다. 공무원연금의 취지인 노후보장을 위해선 급여를 낮추는 것보다 보험료율을 올리는 게 현실적이라는 논리다. 대신 국민 세금으로 충당하는 적자 보전금을 줄이면서 현재의 급여 수준을 유지하기 위한 전제로 보험료율을 대폭 인상해야 한다는 데 방점을 찍는다.

보험료율 인상에 찬성표를 던지는 전문가들 대부분 “재정 안정화를 위해서는 지금의 14%로는 어림도 없다”며 “두 배 가까이 늘려야 한다”는 데 의견을 모은다. 김동열 현대경제연구원 연구위원은 “보험료율을 인상하되, 공무원들의 처우를 점진적으로 개선하는 방안으로 절충할 수 있다”고 했다.

일각에선 거꾸로 먼저 연금액을 줄여나가야 한다고 주장한다. 보험료를 대폭 올리기도 어렵다는 점에서 급여 수준을 낮추는 게 적자를 줄일 수 있는 대안이라는 생각이다. 윤석명 한국보건사회연구원 연금연구센터장은 “공무원연금은 33년을 완납하면 재직 기간 평균 소득의 62.7%를 보전해준다. 연간 급여 상승률이 1.9%로 국민연금(연간 1%)보다 2배 가까이 높다. 국민연금보다 보험료를 5%포인트 더 낸다고 해도 높은 수준임은 분명하다”며 국민연금 수준으로 낮출 것을 건의했다.

이마저도 당장 도입이 어렵다면 부분적으로라도 연금액을 줄이는 방안을 생각해볼 만하다.

현재 공무원연금의 연간 급여 상승률 1.9%를 1.5% 안팎으로 줄이고, 퇴직 이후 소득이 있는 연금 수급자에게 공무원연금 지급을 정지하거나, 33년 이상 근속자에 대해서도 연금 보험료를 부과하는 방안 등이다. 모든 공무원의 보험료율을 인상하거나 급여 수준을 줄이는 것은 어렵기 때문에 비합리적인 급여 구조부터 개선하자는 취지다. 김진수 연세대 사회복지대학원 교수는 “퇴직 이후 산하기관 등에 취직해 소득이 있는 공무원의 경우 공무원연금 지급을 정지하고 그 기간 동안 국민연금에 가입하는 방식을 취할 필요가 있다”고 주장했다.

임금피크제를 도입한 정년 연장과 이에 따른 연금 지급 연령 늦추기 또한 부분적인 대안 중 하나로 꼽힌다. 현재 공무원연금 지급 개시 연령은 2010년 이전에 임용된 공무원은 60세, 2010년 이후에 들어온 공무원은 65세다. 2009년 공무원연금 개혁 당시 KDI는 연금 수령 시기를 2023년부터 2년에 1세씩 연장해 2031년 65세에 도달하는 방안을 제시한 바 있다.

사학연금도 큰 틀에선 공무원연금의 개혁 방향과 같이 갈 수밖에 없다. 당장은 재정적으로 문제가 없다지만 받아가는 사람은 늘어나는 데 비해 학생 수 감소로 돈 내는 교사는 적어지는 구조적 문제를 안고 있기 때문이다. 사학연금 역시 결국 더 내고 덜 받는 방식으로의 개혁이 불가피하다.

군인연금에 대해서는 전문가들도 말을 아낀다. 군인연금은 국가에 봉사한 것에 따른 보답의 성격이 강하기 때문이다. 미국에서도 ‘베테랑 연금(veteran pension)’이라고 해서 군인연금은 다른 연금에 비해 더 후한 혜택을 주고 있다. 그렇다고 마냥 무책임하게 군인연금의 부채를 늘릴 수도 없는 일이다. 한 전문가는 “복무 기간 20년이 지난 후 바로 연금을 받는 것이 아니라 연금 수급 시점을 더 미루는 방안도 검토해 봐야 한다. 이에 더해 계급정년제로 운영되는 군의 특성을 고려해 전역하는 군인들이 재취업할 수 있는 재교육 시스템도 함께 구축해야 한다”고 주장했다.

국민연금과의 통합

‘국민연금+보완’ 바람직

중장기적으로는 국민연금과의 통합도 가능한 시나리오다.

우석진 명지대 경제학과 교수는 “공무원 임금이 낮지 않은 상황에서 공무원연금을 별도로 운영할 명분이 크지 않다. 단일한 공적연금 체계로 재편해야 할 것”이라고 목소리를 높였다.

공무원연금과 국민연금의 통합에는 찬성하지만 몇 가지 전제 조건이 필요하다는 의견도 나온다. 우선 신규 공무원의 보험료 수준을 어떻게 할 것인지의 문제다. 김진수 교수는 “국민연금과의 통합 전에 공무원의 보험료 부담을 어떻게 해야 할 것인지 먼저 논의해야 한다(현재 국민연금 보험료 부담률 9%, 공무원연금 보험료 부담률 14%). 공무원의 보험료를 국민연금의 보험료 수준으로 내리는 게 마땅하나 그렇게 되면 단기적으로는 공무원연금의 적자 수준이 오히려 더 늘어날 것이기 때문”이라고 지적했다.

정교한 그림 없이 공무원연금과 통합했다 오히려 국민연금의 부실화만 가중될 수 있다는 인식도 팽배하다. 공무원연금 스스로 재정 안정화를 이루지 못한 상태에서 통합을 하게 되면 그 부담은 온전히 국민연금이 질 수밖에 없는 상황인 것은 사실이다. 박유성 고려대 통계학과 교수는 “장기적으로는 통합을 해야 하겠지만 공무원연금 기수급자의 연금 수급액을 국민연금이 떠안으면 국민연금 기금 고갈 시기를 오히려 앞당길 수 있다는 점에서 고민이다”라며 신중론을 편다.

이처럼 국민연금과의 통합이 제도적, 정치적 측면에서 적지 않은 혼란을 가져올 수도 있기 때문에 물리적 통합이 아니라 다층 구조의 연금 형태로 재편해야 한다는 주장도 설득력을 얻고 있다. 다층 구조란 기본적으로 공무원도 국민연금에 가입하게 한 뒤 직역별 특수성에 따라 차별화된 보조 연금을 얹어주는 방식이다. 노후보장의 1층을 국민연금·공무원연금 등 공적연금으로, 2층에 직역연금, 3층 개인연금 등으로 쌓는 구조다. 최근에는 기초연금까지 더해진다.

미국과 일본 등은 공무원연금을 국민연금과 연계해 다층체계로 개혁했다. 미국은 지난 1984년부터 새로 임용되는 공무원이 국민연금에 가입하도록 하고 있다. 일본은 지난 2012년 근로자연금을 후생연금(국민연금)과 일원화하는 법을 통과시켜 2015년부터 시행할 예정이다. 박정수 이화여대 행정학과 교수는 “특수 직역연금은 국민연금에 추가적인 보완적 연금 형태로 진화해야 형평성 논란에서 자유로울 수 있다”고 해결 방안을 제시한다.

해외 개혁 사례 들여다보니

재정 부담 줄이는 게 핵심

전문가들은 우리나라가 중장기적으로 나아가야 할 공적연금의 개선 방향으로 오스트리아, 스웨덴, 핀란드, 일본 등의 개혁 사례에 주목한다. 핵심은 ‘국민연금 대비 공무원연금의 특혜를 폐지하는 것’이다.

고령화를 우리보다 일찍 겪은 일본은 1984년부터 연금 개혁에 들어갔다.

개혁 1단계는 전 국민이 대상인 기초연금에 공무원들과 회사원을 가입시켰다. 이전에는 공무원들은 공제연금, 일반 회사원들은 후생연금에만 가입했었다. 결국 밑 단계에는 모든 국민에게 지급하는 기초연금을 두고, 2층에는 후생(일반 회사원), 공제(공무원)연금이 놓이는 구조로 만든 것이다.

다음 작업은 후생연금과 공제연금의 격차 해소 작업을 시작했다. 공제연금과 후생연금은 모두 소득에 비례해 보험료를 내지만 연금 액수는 공제연금이 훨씬 좋았다. 일본 역시 지난 2012년에야 공제연금과 후생연금의 격차를 줄이자는 합의에 성공했다. 현재 일본의 공무원연금 평균 지급액이 250만원(40년 가입 시)이라면 국민연금 평균 지급액은 230만원 정도가 된다. 보험료율은 공무원이 조금 적다. 이 격차를 점차 해소시킨다.

시작은 내년 10월부터다.

한 연금 전문가는 “일본 공무원연금은 ‘덜 내고 더 받는’ 구조 때문에 재정이 고갈될 상황에 처하자 공무원들이 연금 통합을 수용할 수밖에 없었다. 특히 한국은 국가가 적자를 세금으로 보전해주지만 일본 공무원연금은 그런 조항이 없어서 어떻게든 자구책을 마련해야 했다. 한국의 공무원 연금 개혁에도 참고할 만하다”고 말했다.

미국도 지난 1980년대 중반까지 일반인이 가입하는 사회보장연금제도와 공무원에 대한 연금제도를 별도로 운영했다. 하지만 1983년 연방공무원 연금 개혁으로 이후에 임용된 공무원도 일반 국민들과 같이 사회보장연금제도에 가입한다. 대신 공무원들은 별도의 신연방공무원연금제도의 혜택도 받는다. 다층 구조로 바꾼 셈이다. 이 과정을 통해 일반인과의 격차를 줄이는 효과를 거뒀다.

오스트리아는 공무원연금의 수혜자인 공무원들이 연금액의 일부를 반납해 연금안정화기금을 조성하게 했다. 기금 갹출료는 개인별로 차등을 둬서 부과했다. 기존 연금 수급자들은 상대적으로 높은 연금을 받아왔기 때문에 갹출하는 액수도 그만큼 더 많다. 반면 지급률이 낮은 연금을 수령하게 될 미래의 공무원은 상대적으로 부담액이 적다. 퇴직 시점이 2005년인 경우 연금의 2.92%를, 그 후 매년 0.13%포인트씩 줄어든 만큼의 갹출료를 부담한다.

스웨덴 공적연금제도 중 가장 눈에 띄는 것은 1998년에 도입한 NDC(명목확정기여) 방식의 새로운 연금 체계다. NDC는 개인이 납부한 기여금과 그 이자를 정확하게 계산해 다시 연금으로 돌려주는 방식. 퇴직한 시점에 확보된 개인의 기여금 총액을 그 시점에서 남은 평균 기대 수명으로 나눠 매년 동일하게 지급한다.

 

우리나라 퇴직연금을 연상시키는 제도다.

김진수 교수는 “이탈리아, 폴란드 등에 이어 스웨덴이 채택한 NDC 방식은 선진적인 공적연금 시스템을 도입한 나라에서 재정적자 문제를 해결하기 위해 사용한 방식으로 세계은행(World Bank)에서 높이 평가한 바 있다”고 말했다.

핀란드 역시 1995년 이후 공무원연금을 다른 연금과 평등해지는 방향으로 계속 개선해왔다.

도움말 주신 분

강성호 보험연구원 고령화연구실 연구위원, 김동열 현대경제연구원 수석연구위원, 김연명 중앙대 사회복지학과 교수, 김용하 순천향대 금융보험학과 교수, 김진수 연세대 사회복지대학원 교수, 박유성 고려대 통계학과 교수, 박정수 이화여대 행정학과 교수, 우석진 명지대 경제학과 교수, 윤석명 한국보건사회연구원 연금연구센터장

[김병수·김헌주·서은내 기자]

[본 기사는 매경이코노미 제1748호(03.12~03.18일자) 기사입니다]